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La codificación en tiempos de la CORA |
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En octubre de 2012 el Consejo de Ministros creó la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, CORA, quien emitió su informe (texto en PDF) en junio de 2013, conteniendo el apartado “III. Medidas de carácter general, 3. Codificación del Derecho”. diagnóstico y propuestas de la CORA cumplimiento de las propuestas implantación de la fecha común de entrada en vigor
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Diagnóstico y propuestas de la CORA sobre codificación |
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En relación con la comprensión y seguridad de nuestros textos legislativos, el informe constata, usando su terminología: > la “legislación duplicada”, haciendo hincapié en la dispersión producida por normativa autonómica, frente a la que recuerda la existencia del “Plan de racionalización normativa” en el marco del programa para garantizar la unidad de mercado, además de la aprobación del Anteproyecto que ha dado lugar a la Ley 20/13, de garantía de unidad de mercado; > la “mezcla legal”, aludiendo a la práctica de incluir en disposiciones adicionales (o en cualquier ubicación, apostillamos) normas que nada tienen que ver con la regulación de que trata la disposición. Se percata la Comisión de una cuestión pertinaz, en todo momento y lugar, de lo que es buen ejemplo la Lex Cecilia Didia, del año 98 a.C. El caso extremo de introducir el texto, ajeno a la materia, mediante enmienda ya en el Senado, ha sido limitado por el Tribunal Constitucional; > la no exhaustividad derogatoria mediante lista nominativa de artículos y leyes en las nuevas disposiciones; > la frecuencia de uso de la forma de Real Decreto-ley, modificando las leyes. La Comisión recuerda que el, entonces Proyecto, de Ley 19/13, de Transparencia (DA 2ª) contiene previsiones sobre revisión y simplificación normativa y establece la necesidad de que las AA.PP. (sic) lleven a cabo una revisión, simplificación y, en su caso, una consolidación normativa de sus ordenamientos (sic) jurídicos; además de encomendar la elaboración de un Plan de Calidad y Simplificación Normativa y la coordinación del proceso de revisión y simplificación normativa. Acto seguido, el informe expone el sistema británico de fecha en común de entrada en vigor, de modo que toda la normativa relativa a la actividad de las empresas entra en vigor en determinadas fechas ya conocidas; sistema apoyado por la Comisión Europea. La CORA propone que dicho sistema sea implantado respecto de la legislación estatal de modo que se determinará un conjunto reducido de fechas en que entrará en vigor la normativa, con exclusión de la normativa europea (tanto la de aplicación inmediata como la transposición de Directivas), las órdenes de navegación aérea y de circulación, los cambios en los beneficios sociales, así como cualquier regulación que no tenga impacto en la actividad empresarial; asimismo, podrán determinarse excepciones a la aplicación del sistema de fecha común de entrada en vigor, por ejemplo, en el caso de medidas para solventar situaciones de emergencia o medidas que supongan la eliminación de un riesgo o perjuicio grave a la actividad empresarial. Más directamente relacionado con la codificación (incluso en su sentido amplio de ordenación sistemática), la Comisión considera necesaria, cuanto antes dice, la elaboración de textos refundidos, referidos a leyes que, además de ser relevantes para cada área de actividad, hayan sido modificadas en numerosas ocasiones y acompañadas de otras disposiciones complementarias. Después de haber solicitado a los ministerios una relación de las leyes a refundir, correspondientes a su área de actividad, propone las siguientes: A) derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social; tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial; garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios; B) Mercado de valores; Empresas de trabajo temporal; Seguridad Social; Estatuto de los Trabajadores Prevención de Riesgos Laborales; Empleo; Estatuto Básico del Empleado Público; C) Deporte; Propiedad Intelectual; Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar; Aguas; Instituciones de inversión colectiva; Normativa relativa a las entidades de crédito: Ley 13/1994, de Autonomía del Banco de España; Ley 6/2005, de Saneamiento y Liquidación de Entidades de Crédito; Ley 9/2012, de Reestructuración y resolución de entidades de crédito, entre otras. (este párrafo es transcripción literal del informe) Comercio minorista. En resumen, la CORA propone como únicas medidas el sistema de fecha común de entrada en vigor y la elaboración de textos refundidos, señalando específicamente los 17 anteriores. |
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Crítica del informe de la CORA, en materia de codificación |
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El informe presenta varios puntos criticables: > omite un diagnóstico general sobre el estado de descodificación del ordenamiento, de falta de certeza sobre el ordenamiento vigente más en general, y un conjunto de medidas coherente con el mismo. > incluye medidas ajenas a la “codificación del Derecho”, bajo esa rúbrica, como la fecha común de entrada en vigor que podrán resultarán convenientes para la seguridad jurídica pero que no alcanzamos a ver qué tienen que ver con la codificación, por amplia que sea la definición que se adopte. > limita toda acción ordenadora, codificadora, a la técnica de la refundición. Esto es, opta por una actuación formalizada, dictando disposiciones, con todo el procedimiento y tiempo que ello conlleva. Esta técnica presenta varios inconvenientes: >> deja huérfano todo el ámbito de las leyes orgánicas, vedado a la legislación delegada; >> resulta poco flexible en tanto requiere trámites formales (destaca el solemne dictamen del Consejo de Estado, o equivalente autonómico) que, como referencia, casi siempre se acercan al año de duración. Y como es reiteradamente confirmado, la inestabilidad legislativa no se detiene tras la refundición; >> introduce un nuevo elemento de inseguridad o complejidad, cual es el cambio en la numeración de artículos, divisiones, etc., aunque su contenido quede inalterado, según la inveterada práctica legislativa. Se dificulta, así, la interpretación en todos los instrumentos jurídicos que aluden a concretos preceptos de la norma refundida, particularmente en lo que se refiere a jurisprudencia y doctrina, inalteradas, por definición, por la mera refundición. Ejemplo de esta incidencia en el ámbito administrativo es el texto refundido de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuya entrada en vigor fue conveniente posponer a los tres meses de su publicación, considerando el volumen de personas que intervienen en su aplicación y de documentos, modelos formularios, etc. que debieron modificarse para aludir correctamente a los preceptos correspondientes, sobre todo en el ámbito sancionador. >> no ahorra totalmente el conocimiento de las disposiciones refundidas, por cuanto la validez de la refundición queda limitada en tanto legislación delegada, siento los excesos ultra vires reconducibles por la justicia ordinaria. > Yerra la CORA al ver toda modificación normativa igualmente perjudicial para el conocimiento cierto sobre el ordenamiento vigente. Si cada modificación se produce expresa y literalmente sobre la disposición modificada, añadiendo preceptos, en su caso, debidamente ubicados, el perjuicio puede ser claramente menor. Si las modificaciones se producen con tal claridad, tiene menos importancia que se agrupe más o menos volumen de aquéllas o que cada modificación se efectúe por una disposición distinta. Bastaría acudir a la disposición modificada que se busque. La inseguridad jurídica más profunda surge cuando la nueva disposición establece una regulación sin modificar expresamente el texto de la afectada; más si la nueva regulación, con el mismo objeto que la precedente, viene a contradecirla parcialmente, y, en consecuencia, a derogarla en esa medida, siempre sujeta a interpretación. La reiterada, veloz y no tecnocrática, modificación normativa deviene inevitable ante la realidad social, económica y política. Suena ingenua la pretensión de frenar la hiperactividad legislativa con argumentos técnicos. > La CORA ni menciona que los “textos consolidados” permiten la difusión, óptima en línea telemática, de las disposiciones vigentes, con plena certeza siempre que las modificaciones, por abundantes que sean, se hayan efectuado dando la nueva redacción al texto modificado (modificando en sentido estricto, suprimiendo, o añadiendo), Es más, en el excelente modelo del BOE, se mantienen todas esas versiones, y no sólo la vigente en un momento determinado, en una constante actualización, frente a la congelación informativa que supone la refundición. > La técnica del texto refundido por delegación legislativa, debería reconducirse a los casos en que sí aporta valor (simplificación normativa, presentación más sistemática que la precedente y, en definitiva, seguridad jurídica), esto es, cuando lo refundido son VARIOS textos legales independientes, o uno alterado no expresa y literalmente. Es buen ejemplo el de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social que además de incluir más de una ley precedente completa incorpora las previsiones integradas en nuestro ordenamiento por tratados internacionales y actualiza y armoniza el lenguaje utilizado, empezando por el título. Ciertamente, la CORA, como se ve en la relación de textos refundidos recogida arriba, incluye este texto refundido, ya autorizado previamente por el resultado buscado y no como en casi todos los demás textos de la relación, que los es por alusión al único texto vigente, síntoma de la diferencia cualitativa entre unas y otras refundiciones. Otro ejemplo de sistematización útil, entre las refundiciones autorizadas, lo da la de la Ley General de Seguridad Social la cual ha derogado 5 leyes completas, aparte de múltiples contenidos. Total, la CORA se muestra muy poco ambiciosa, también respecto a la codificación del Derecho. Poco ambiciosa... y abandonada a la voluntad de cada ministerio. Sólo así se entiende que de los 17 textos propuestos 7 sean de un mismo ministerio cubriendo casi todo su ámbito, y que haya áreas ministeriales ausentes de la relación. Y esa ausencia no se debe al mejor estado de sus áreas, como se puede comprobar por la dispersión normativa de muchas de las rúbricas del indice HOLI . Es otra característica de nuestro sistema de codificación, y de calidad legislativa en general: la dispersión, la falta de cualquier “autoridad central” al respecto. Ni la CORA, ni ningún órgano gubernamental, ha impuesto los propios criterios, por ejemplo a la hora de seleccionar los textos que se debían tramitar.
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Cumplimiento de las propuestas codificadoras |
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Tres meses después del informe, el 20 de septiembre de 2013, el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley autorizando las refundiciones pero solamente las 7 referidas en el apartado B) de la relación anterior, añadiendo a los propuestos en el informe la Ley del Suelo. Los textos refundidos referidos en la letra A) de la relación anterior siguieron tramitación separada, aprobándose los Reales Decretos Legislativos 1/13, el cual ya estaba autorizado con anterioridad, y 1/15 y 6/15 autorizados por leyes sectoriales. En contra de lo indicado por la CORA, los 7 textos referidos en la letra C) anterior, no se incluyeron en el Proyecto de Ley. Respecto de tres de ellos, consta una voluntad contraria a la mera refundición: la reforma de la Ley de Propiedad Intelectual efectuada por Ley 21/14 prevé (DA 3ª) la “reforma integral de la Ley”; y la protección social de los trabajadores del mar y la de las entidades de crédito, lejos de refundirse han sido reestructuradas, respectivamente, por Ley 47/15 y Ley 10/14, las cuales derogan expresamente las disposiciones que menciona el informe CORA como objeto de refundición. En la misma línea que antes decíamos que hacen buenas las refundiciones, el Proyecto mejoró el informe al incluir en las refundiciones textos legales que no han modificado el texto “madre” o principal, sino que han regulado aspectos distintos pero del mismo sector. El texto fue enmendado, en Ponencia, para incluir en el perímetro a refundir las disposiciones promulgadas “hasta la aprobación por Consejo de Ministros”, siempre que aquéllas lo hayan previsto. Quiere atender el texto enmendado al vertiginoso ritmo legislativo, pero olvida que existe, al menos, un trámite preceptivo y esencial para los Decretos Legislativos: el informe del Consejo de Estado, cuya omisión invalidaría la disposición aprobada por el Gobierno. También añadió la ponencia (artículo 2, nuevo) la obligación de que los Reales Decretos Legislativos deroguen las normas refundidas “así como de aquellas disposiciones reglamentarias dictadas en aplicación y desarrollo de las mismas que resulten incompatibles con la refundición efectuada”. No entendemos que pueda resultar incompatibilidad alguna entre disposiciones reglamentarias de desarrollo de leyes cuyo contenido, por definición y límite constitucional, NO PUEDE SER INNOVADO por la refundición. Así, no resulta sorprendente que ninguno de los Reales Decretos Legislativos aprobados se pronuncie sobre la derogación de disposición reglamentaria alguna. La tramitación culminó en la Ley 20/14. El plazo para dictar los textos refundidos se estableció en 12 meses, en el trámite de la Comisión con competencia legislativa plena, frente a los 18 meses que señalaba el Proyecto y el informe de la ponencia. Y, como es habitual en las refundiciones, el plazo fue casi apurado. Se dictaron 7 textos refundidos (Reales Decretos Legislativos 2 a 8/15),, incluyendo el de Tráfico, autorizado por Ley sectorial. No así dos de los autorizados; el de ETT y el de prevención de riesgos laborales. En resumen numérico, de los 18 textos, sólo 9 han sido aprobados (un 50 % de incumplimiento, por utilizar la jerga tecnocrática numérica tan habitual en los seguimientos de planes, e informes) y eso incluyendo los textos refundidos ya en trámite cuando se emitió el informe CORA o la Ley 20/14. Tan parcial logro no impidió a La CORA dar por cumplidos sus objetivos, meses antes de que se aprobara ninguno de los anteriores textos. Ciertamente, su informe había sugerido “elaborar” textos refundidos; aprobarlos ya si eso... otra Comisión.
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Implantación de la fecha común de entrada en vigor de disposiciones |
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El sistema sugerido por la CORA, aunque no en los términos de su informe, ha sido recogido por Ley 40/15, al modificar el artículo 23 de la Ley de Gobierno, con el siguiente contenido: “ Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria.” De entrada, una referencia a las leyes resulta impropia, pues no es una Ley quien sujeta a otra Ley. En realidad, también para disposiciones reglamentarias, la naturaleza de previsiones como esta debería llevar a ubicarlas como Directrices de técnica, so pena de introducir inseguridad, sobre todo por la discutible excepción acreditada o no en la memoria. Sobre su contenido, no encontramos motivación de las fechas elegidas, que se suponen pensadas para el comienzo del año y semestre, respectivamente, pero es que el 1 de enero, por festivo que sea, es fecha de referencia para obligaciones y de comienzo de ejercicios. Tampoco se entiende por qué la claridad y sistematización de las entradas en vigor no ha de alcanzar a actividades no económicas. Como alternativa, cabría pensar en la proliferación de fechas en común para la entrada en vigor de normas, atendiendo al campo respectivo, así las procesales para el comienzo del año judicial, las educativas al curso escolar, etc., volviendo a prácticas anteriores. Si lo que se teme es el retraso en la entrada en vigor, contra la voluntad política al respecto, que se planifiquen adecuadamente los trabajos normativos. Desde luego, en coherencia con la naturaleza de mera directriz que mantenemos, el adelanto respecto a la fecha debe entenderse posible siempre que exista causa razonable. La redacción tampoco es del todo feliz, por cuanto la fecha de entrada en vigor debería ser la siguiente a su publicación y no sólo aprobación, a riesgo de introducir retroactividades proscritas.
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