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Propuestas de técnica legislativa |
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La certeza sobre el contenido y vigencia de cada disposición, y del ordenamiento en su conjunto, admite mejoras que cuentan con abundante literatura técnica y diversas experiencias comparadas. Aquí proponemos las siguientes: discontinuidad en divisiones y subdivisiones
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“Escucha... ¿Has oído hablar del Código Napoleón?” Stanley Kowalski (Marlon Brando) en Un tranvía llamado Deseo, de Tennessee Williams |
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Incorporación al soporte electrónico de todas las disposiciones vigentes |
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Una vez que la publicación oficial de las disposiciones ya es electrónica, falta incorporar a dicho soporte la normativa vigente publicada en papel. Obsérvese que no se trata simplemente de facilitar un acceso a la normativa, como ya facilita el BOE, a través de la colección histórica Gazeta, referida a la legislación hasta 1959, sino que, al menos la vigente, sea susceptible del tratamiento informático, es decir en formato texto o equivalente (no mediante la reproducción en imagen del formato papel) a fin de permitir la búsqueda y reutilización de contenidos. Es de destacar que algunas disposiciones nuevas se publican en formato imagen o similar, no textual. Si bien es razonable la incorporación progresiva de disposiciones, el proceso debería concluir con la privación de vigencia (respetando los derechos ya adquiridos) de las no incluidas, tal como ha planteado ya algún país. Desde luego, determinar la vigencia de disposiciones concretas no es cosa sencilla, sobre todo en las disposiciones preconstitucionales, profundamente afectadas por modificaciones no expresas o que afecten a competencias autonómicas. Muchas veces, la solución tendrá que venir de una regulación ex novo. La cuestión es particularmente delicada en el caso de normativa en materia actualmente competencia de las Comunidades Autónomas (ejemplo paradigmático, el urbanismo)donde el Estado tiene vedado regular a título meramente supletorio. Sugerimos un método de regulación propio de estados compuestos, basado en convenir normas-modelo, en diálogo y consulta entre las entidades competentes, opcionalmente con apoyo técnico del Estado central, que después son aprobadas libremente. Así, la sucesiva derogación cierta por todas las Comunidades Autónomas permitiría entenderla completa. |
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consolidación exhaustiva de las disposiciones vigentes |
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Partiendo del excelente modelo de consolidación legislativa del BOE, debería extenderse a todas las disposiciones vigentes. Alcanzado el suficiente grado de depuración, cabría plantear la presunción prima facie de autenticidad de los textos consolidados publicados oficialmente y, con más problemas, de su vigencia actual. Es más, desde la primera redacción de disposiciones habría de tenerse en cuenta la consolidación de su contenido. |
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identificación numérica única de las disposiciones en su título oficial |
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La práctica sobre títulos oficiales de las disposiciones incumple habitualmente las Directrices de Técnica Legislativa, A.99 en cuanto a su brevedad, completitud, etc. Basta ver la cantidad de veces que en el índice cronológico consignamos alguna observación que amplía o explica el título oficial. Facilitaría bastante el manejo de la legislación el atender a dichas directrices. Más objetiva, y por ello menos justificable, es la irracionalidad del sistema de numeración (FORMA Nº / AÑO, de DÍA de MES) implantado en España en 1959, para Leyes, Decretos-leyes y Decretos, extendido a Reales Decretos Legislativos desde que se caracterizaron separadamente, en 1992, porque no se diferenciaron de los simples Reales Decretos hasta entonces, aunque la figura la implanta la Constitución. El sistema se complicó en su aplicación por las Comunidades Autónomas, no sólo por reiterarse la numeración por cada una de ellas, sino, nos referimos al caso de los Decretos, por duplicarla en función del órgano emisor de los mismos. Y, directamente, se empeoró al extenderlo, a partir de 2002, a las órdenes ministeriales, por añadir la alusión, codificada, al Ministerio emisor. Es cierto que no se dividió la numeración para cada Ministerio, pero la incorporación de dicha alusión resulta obligatoria en algunas búsquedas informáticas, particularmente en el propio BOE. Si nunca permitió la fácil lectura y referencia de disposiciones, el tratamiento informático evidencia las redundancias, ruido y dificultades que ese sistema supone. Desde luego, en un mundo digital, la identificación numérica resulta imprescindible, por lo que el sistema que se aplique debe extenderse a todos los rangos, es decir también los inferiores a Orden, y ámbitos. es decir también a las disposiciones de órganos constitucionales y entidades reguladoras, que hoy siguen sus propios sistemas de numeración. Esta unificación no cabe entenderla lesiva de su autonomía, igual que, en la actualidad, los Reales Decretos elevados por el CGPJ siguen la numeración general de esa forma. El sistema de numeración debería ser único, suprimiendo el absurdo, por innecesario y molesto al buscar en bases de datos, añadido sobre el órgano emisor. Respecto a las entidades que tienen la capacidad de publicar oficialmente disposiciones (Comunidades Autónomas, provincias), el sistema sólo podría extenderse si lo aceptasen en ejercicio de sus competencias y con su participación en la elaboración, mantenimiento y actualización del mismo. Buen ejemplo este sistema es la implantación, a partir de 2015, de un número secuencial único, para los actos legislativos de la Unión Europea. La numeración, y el título, deberían ser suficientes, prescindiendo de la fecha en la denominación oficial, sin perjuicio de su valor informativo, a cuyo efecto, informáticamente, ocuparía un campo diferenciado. El número debería ser correlativo, sin reiniciar la serie cada año. La numeración debería ser única para todas las formas y rangos de disposiciones. Ello referido a cada publicación, cada diario oficial. En el caso del BOE, no tendría por qué surgir ningún problema en la asignación del correspondiente número, por incluir su gestión la numeración de las leyes. Sería conveniente ceñir la serie numérica a las disposiciones generales publicadas con este carácter, no así a los actos que adoptan las mismas formas que disposiciones reglamentarias, Decreto, Orden, etc., que podrían seguir una serie diferenciada. Se trata de evitar una inflación numérica, manteniendo números manejables. La implantación del nuevo sistema, a partir de un inicio de año, podría evitar cualquier equivocidad sobre a qué sistema corresponde comenzando por un número más alto que el más alto asignado hasta ahora (a un Real Decreto). |
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identificación alfanumérica discontinua de divisiones y articulado |
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Actualmente, lo habitual es que las divisiones y subdivisiones de cada disposición se numeren (ordinal o cardinalmente) de forma continua en el momento de la publicación inicial de la disposición, dejando vacías numeraciones sólo en caso de supresiones o derogaciones e introduciendo números bis en el caso de introducciones o añadidos intermedios. Ese sistema es manifiestamente mejorable de cara a la introducción o adición de preceptos intermedios, evitando numeraciones bis elevadas o, incluso, la alteración de la estructura de una disposición por “escasez” de números; ejemplo extremo de esto lo constituye la LO 4/2013, modificativa de la Ley Orgánica del Poder Judicial alterando, forzadamente, la ubicación de lo relativo al Consejo General del Poder Judicial. También se manifiesta lo defectuoso del sistema con ocasión de las reformas generales, o refundiciones, en que se acaba modificando la numeración de preceptos y divisiones inalterados en su contenido. Así, la numeración no aporta, en principio, información útil sobre la ubicación sistemática de un precepto o división. Y reduce la certeza en el manejo de referencias a preceptos,de particular interés en el caso de la jurisprudencia. Frente a eso, cabría seguir el ejemplo del U.S. Code estadounidense, de introducción de un sistema alfanumérico de identificación discontinuo. También es discontinua la numeración usada por el Código Civil de Cataluña (lo cual ha facilitado, además, la aprobación de sus diferentes partes con independencia del orden en que se han de ubicar) . También la propuesta de Código Mercantil, en fase de anteproyecto, sigue este criterio. De forma análoga a nuestro sistema de notación del índice HOLI cada conjunto de cifras, letras y caracteres, señalaría el concepto a que corresponde, desagregando cada disposición y, en definitiva, el ordenamiento total. Además de proporcionar información significativa sobre la ubicación sistemática del respectivo precepto, este sistema permite una gran estabilidad en la numeración de los contenidos materialmente homogéneos, a la vez que toda la flexibilidad deseable respecto a su modificación y actualización.
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