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propuestas de mejora de la calidad legislativa





La ordenación sistemática, y manejabilidad, del conjunto normativo, no sólo de cada disposición, mejoraría con cambios referidos a aspectos hasta ahora abandonados en la práctica, aunque con abundante literatura técnica y con respuestas diversas en Derecho Comparado.



A continuación, señalamos algunas propuestas en ese sentido.







consolidación exhaustiva de los textos vigentes



Una vez que la publicación oficial de las nuevas disposiciones ya es electrónica, deberían irse incorporando todas las disposiciones vigentes en texto consolidado hasta proclamar, al final del proceso, la pérdida de vigencia de lo no mostrado en este formato, como ya ha planteado algún país.

La cuestión no es sencilla, sobre todo en las disposiciones preconstitucionales, profundamente afectadas por modificaciones no expresas o que afecten a competencias autonómicas. Muchas veces, la solución tendrá que venir de una regulación ex novo. La cuestión es particularmente delicada en el caso de normativa en materia actualmente competencia de las Comunidades Autónomas (ejemplo paradigmático, el urbanismo, HOLI, E.42) donde el Estado tiene vedado regular a título meramente supletorio. Sugerimos un método de regulación propio de estados compuestos, basado en convenir normas-modelo, en diálogo y consulta entre las entidades competentes, opcionalmente con apoyo técnico del Estado central, que después son aprobadas libremente. Así, la sucesiva derogación cierta por todas las Comunidades Autónomas permitiría entenderla completa.

Cabría plantear la presunción prima facie de autenticidad de los textos consolidados publicados oficialmente y, con más problemas, de su vigencia actual.

La publicación de las disposiciones tiene sentido para “presentarlas” después de su aprobación y, en su caso, promulgación, y a veces el legislador sólo piensa en ese momento, al titular la disposición con todoun resumen de la misma, por ejemplo. Pero es más importante el acceso a la información EN CADA MOMENTO, lo que, en términos informáticos, se traduce en búsquedas en bases de datos, por ello, la publicación debe evitar el “formato imagen” cuando se trata de contenidos textuales. Ni con la excusa de disposiciones de gran extensión está justificada esa práctica.






identificación numérica única de las disposiciones



La práctica sobre títulos oficiales de las disposiciones incumple habitualmente las Directrices de Técnica Legislativa, A.99 en cuanto a su brevedad, completitud, etc. Basta ver la cantidad de veces que en el índice cronológico consignamos alguna observación que amplía o explica el título oficial. Facilitaría bastante el manejo de la legislación el atender a dichas directrices.

Más objetiva, y por ello menos justificable, es la irracionalidad del sistema de numeración (FORMA Nº / AÑO, de DÍA de MES) implantado en España en 1959, para Leyes, Decretos-leyes y Decretos, extendido a Reales Decretos Legislativos desde que se caracterizaron separadamente, en 1992, porque no se diferenciaron de los simples Reales Decretos hasta entonces, aunque la figura la implanta la Constitución; y que las Comunidades Autónomas han adoptado miméticamente, complicándolo, en algunos casos, al incluir la referencia al órgano emisor, duplicando la numeración para una misma forma; de forma similar a lo que ha hecho el Estado para las Órdenes ministeriales como luego se dirá; prescindiendo de tantos ejemplos del Derecho Comparado, del que tomamos las ideas que siguen. Si nunca permitió la fácil lectura y referencia de disposiciones, el tratamiento informático evidencia las redundancias, ruido y dificultades que ese sistema supone.

Desde luego, en un mundo digital, la identificación numérica resulta imprescindible, por lo que el sistema que se aplique debe extenderse a todos los rangos, es decir también los inferiores a Orden, y ámbitos. es decir también a las disposiciones de órganos constitucionales y entidades reguladoras.

El sistema de numeración debería ser único, suprimiendo el absurdo, por innecesario y molesto al buscar en bases de datos, añadido sobre el ministerio emisor, con denominaciones cambiantes, que tienen las Órdenes ministeriales en el sistema implantado para ellas en 2002. Tampoco vemos problema relevante en que los órganos constitucionales y entidades reguladoras, cuyas disposiciones reglamentarias deben publicarse como las del Gobierno. Como ejemplo, el sistema de numeración de los reglamentos del Consejo General del Poder Judicial debería ceder en favor del general, igual que ya lo son los Reales Decretos que dan forma a algunos de sus actos. En nada se resiente su independencia. Respecto a las entidades que tienen la capacidad de publicar oficialmente disposiciones (Comunidades Autónomas, provincias), el sistema sólo podría extenderse si lo aceptasen en ejercicio de sus competencias y con su participación en la elaboración, mantenimiento y actualización del mismo. Buen ejemplo este sistema es la implantación, a partir de 2015, de un número secuencial único, para los actos legislativos de la Unión Europea.

La numeración, y el título, deberían ser suficientes, prescindiendo de la fecha en la denominación oficial, sin perjuicio de su valor informativo, a cuyo efecto, informáticamente, ocuparía un campo diferenciado.

El número debería ser correlativo, sin reiniciar la serie cada año.

La numeración debería ser única para todas las formas y rangos de disposiciones. Ello referido a cada publicación, cada diario oficial. En el caso del BOE, no tendría por qué surgir ningún problema en la asignación del correspondiente número, por incluir su gestión la numeración de las leyes.

Sería conveniente ceñir la serie numérica a las disposiciones generales publicadas con este carácter, no así a los actos que adoptan las mismas formas que disposiciones reglamentarias, Decreto, Orden..., que podrían seguir una serie diferenciada. Se trata de evitar una inflación numérica, obteniendo números manejables.

La implantación del nuevo sistema, a partir de un inicio de año, podría evitar cualquier equivocidad sobre a qué sistema corresponde comenzando por un número más alto que el más alto asignado hasta ahora (a un Real Decreto)






identificación alfanumérica discontinua de las divisiones y el articulado



Actualmente, lo habitual es que las divisiones y subdivisiones de cada disposición se numeren (ordinal o cardinalmente) de forma continua en el momento de la publicación inicial de la disposición, dejando vacías numeraciones sólo en caso de supresiones o derogaciones e introduciendo números bis en el caso de introducciones o añadidos intermedios.

Ese sistema es manifiestamente mejorable de cara a la introducción o adición de preceptos intermedios, evitando numeraciones bis elevadas o, incluso, la alteración de la estructura de una disposición por “escasez” de números; ejemplo extremo de esto lo constituye la LO 4/13 la cual modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial alterando, forzadamente, la ubicación de lo relativo al Consejo General del Poder Judicial. También se manifiesta lo defectuoso del sistema con ocasión de las reformas generales, o refundiciones, en que se acaba modificando la numeración de preceptos y divisiones no alterados en su contenido.

Así, la numeración no aporta, en principio, información útil sobre la ubicación sistemática de un precepto o división.

Frente a eso, cabría seguir el ejemplo del U.S. Code estadounidense, de introducción de un sistema alfanumérico de identificación, discontinuo como el del Código Civil de Cataluña (el cual ha permitido, por ejemplo, la aprobación de sus diferentes partes con independencia del orden en que se han de ubicar). De forma análoga al sistema de notación del índice H.O.L.I. cada conjunto de cifras, letras y caracteres, señalaría el concepto a que corresponde, desagregando cada disposición y, en definitiva, el ordenamiento total. Además de proporcionar información significativa sobre la ubicación sistemática del respectivo precepto, este sistema permite una gran estabilidad en la numeración de los contenidos materialmente homogéneos, a la vez que toda la flexibilidad deseable respecto a su modificación y actualización. En la propuesta de Código Mercantil, en la fase de anteproyecto, también se utiliza una numeración discontinua, aunque sin aprovechar todas las potencialidades del sistema.






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